Legalizacja i rozbiórka istotnego odstąpienia od projektu czy innych warunków pozwolenia na budowę oraz inne przypadki konieczności wstrzymania robót budowlanych.

Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (prowadzenie robót bez pozwolenia) lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane (prowadzenie robót bez zgłoszenia) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub
w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane , lub
w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie na podstawie art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Wykonywanie robót budowlanych w sposób określony powyżej w pkt 1 i 2 skutkuje odpowiedzialnością karną, gdyż jest przestępstwem określonym w art. 90 ustawy Prawo budowlane.

Wykonywanie robót budowlanych w sposób określony powyżej w pkt 4 stanowi natomiast wykroczenie określone w art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.

W postanowieniu tym musi być podana przyczyna wstrzymania robót oraz ustalone wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Organ może w nim także nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz – co następuje na podstawie przepisu art. 50 ust. 3 w zw. z art. 81c ustawy Prawo budowlane.

Sam upływ wskazanego terminu 30-dniowego nie uniemożliwia inwestorowi złożenie wskazanej dokumentacji. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 189/14 (LEX 1471328), w którym wyjaśnił, iż “Naruszenie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 50 ust. 3 p.b. nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji. Jego upływ powoduje natomiast, że organ nadzoru uzyskuje kompetencje do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 p.b. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Reasumując, termin wyznaczony przez ustawodawcę w treści art. 50 ust. 3 p.b., jest tego rodzaju terminem ustawowym (terminem na dokonanie czynności dowodowej), którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 p.b.”

Jak wskazuje się jednak w orzecznictwie sądowym “jeżeli organ stwierdza, iż zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 p.b., ale roboty budowlane zostały zakończone, nie wydaje decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych (postanowienie takie byłoby fikcyjne) ale bezpośrednio stosuje normy wynikające z art. 51 ust. 1 p.b.” – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 681/10, LEX 1343042). Wówczas stosuje się art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie podkreślić wypada, że na etapie prowadzenia postępowania naprawczego związanego z legalizacją samowoli budowlanej „nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie.” – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2037/11 (LEX 1368654).

Wskazane postanowienie ma ograniczony okres ważności, gdyż zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane (nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanej po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego) albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem).

W przypadku wykonywania robót budowlanych, pomimo wydanego postanowienia wstrzymującego ich wykonywanie, właściwy organ, działając na podstawie art. 50a ustawy Prawo budowlane:

nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części – w przypadkach wcześniejszego wstrzymania robót na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane;
nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego – w przypadku wcześniejszego wstrzymania robót na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Wydanie takiej decyzji (art. 50a) uniemożliwia dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego, przynajmniej do czasu wykonania obowiązku z niej wynikającego – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 867/08, LEX 558370).

Po wydaniu na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postanowienia wstrzymującego roboty budowlane i wobec czasowego ograniczenia jego ważności, organ jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia, decyzji:

nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo
nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo
w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, z jednoczesnym określeniem terminu wykonania tego obowiązku.

Nie zawsze jednak będzie istniał po stronie organu przymus nałożenia wskazanych obowiązków, gdyż może on wydać także decyzję o braku podstaw do nałożenia obowiązków – tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 138/11 (LEX 1410747).

W ramach postępowania legalizacyjnego organ nie ma prawa żądać od inwestora przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie oznacza to, że nie bada tego prawa. Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 790/13 (LEX 1470172) “O ile w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. nie ma podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, to organ prowadzący takie postępowanie nie może uznać za nienaruszającą przepisów prawa inwestycję na nieruchomości, którą inwestor włada bezprawnie.” Trudno nie uznać racji takiego zapatrywania, gdyż odmienne stanowisko umożliwiałoby ominięcie obowiązku udowodnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku bowiem braku istnienia takiego prawa inwestor, w stosunku do którego toczy się postępowanie legalizacyjne, byłby lepiej traktowany niż inny inwestor występujący normalnie o pozwolenie na budowę i muszący udowodnić (poprzez oświadczenie) fakt dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takie zapatrywanie znajduje swoje odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12 (LEX 1495291), w którym sąd stwierdził, że “Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosowanie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 p.b. a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym, zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b.”

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Decyzja taka wydawana jest zatem w sytuacji, gdy należy jedynie nakazać zaniechanie dalszych robót, albo też należy nie tylko nakazać zaniechanie dalszych robót, ale równocześnie nakazać doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, albo jego rozbiórkę w całości czy też w części. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 177/11 (LEX 1134868), który wskazał, że “Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót (co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny.” Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych może być natomiast stosowany jedynie w samym początku procesu budowlanego (np. podczas niwelacji terenu), gdyż jedynie wówczas ma on jakikolwiek sens – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 679/10 (LEX 752604). Wskazane działania organu nadzoru budowlanego spowodowane są tym, że samowolnie wykonanych robót budowlanych nie można zalegalizować.

W odniesieniu do decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane), po upływie określonego w niej terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ, zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję:

o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo
w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Trzeba podkreślić jednak, że “Obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. mogą dotyczyć tylko i wyłącznie czynności faktycznych, konkretnych robót budowlanych” – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1509/11 (LEX 1367304). Przedmiotem obowiązku nakładanego w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest przedstawienie inwentaryzacji czy ekspertyz technicznych lub ocen. Jak wyjaśnił bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 322/05 (LEX 201377) “Organ nadzoru budowlanego może nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nie ulega wątpliwości, iż obowiązek wykonania określonych czynności nie może być utożsamiany z obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót. Jeśli organom nadzoru budowlanego niezbędne jest do wydania rozstrzygnięcia w sprawie uzyskanie materiału dowodowego, to może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych i ocen w oparciu o przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wydając w tym przedmiocie postanowienie, a nie decyzję. Dopiero uzyskany w wyniku realizacji postanowienia materiał dowodowy może być podstawą do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2.” W przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku (w szczególności, gdy wynika to z ich nieskomplikowania), organy nadzoru budowlanego nie mogą domagać się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych czy ekspertyz i mają obowiązek dokonać samodzielnej oceny jakości robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego – tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 486/10 (LEX 992591).

Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane dotyczy sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jak podkreślono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 920/06 (LEX 485806) “Jeśli odstępstwo dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nadto gdy wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi, to w takich przypadkach mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.”

W odniesieniu do decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane), po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ, zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, sprawdza wykonanie nałożonego obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – tylko o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej, o ile jest pozytywna dla inwestora, nakłada się także obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (obowiązku tego nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części).

Organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane tylko jeden raz. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek innej decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 309/13 (LEX 1351496).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym “Projekt budowlany zamienny winien on uwzględniać już wykonane roboty budowlane, a więc w tym zakresie winien odpowiadać pojęciu inwentaryzacji. Ponadto projekt zamienny powinien zawierać przedstawienie robót budowlanych, które należy wykonać aby doprowadzić obiekt do zgodności z prawem. Projekt zamienny winien odpowiadać projektowi budowlanemu – odpowiednio do zakresu zmian, to w jakim zakresie projekt budowlany zamienny będzie musiał spełniać wymogi projektu budowlanego, zależy od tego, jakich zmian dopuścił się inwestor, czyli jak dalece odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. (…) Projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego, co oznacza, że w obrocie nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny.” – tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1092/13 (LEX 1510542).

W przypadku natomiast niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Tryb określony w art. 51 ustawy Prawo budowlane stosuje się także w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę czy innego wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego pozwolenia na budowę (np. uchylenie, stwierdzenie wygaśnięcia) – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 486/13 (LEX 1470132) czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 393/13 (LEX 1327985). Ten sam przepis stosowany jest także w przypadku, gdy inwestor błędnie dokonał zgłoszenia zamiast złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a organ wadliwie zaniechał wniesienia sprzeciwu – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1345/13 (LEX 1441168).

Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio także w sytuacji, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Zgodnie z przepisem art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane.