Samowola budowlana – informacje ogólne

Na wstępie wskazać należy, iż przez pojęcie samowoli budowlanej trzeba rozumieć sytuację, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane w ogóle bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia (art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane). Samowolą są także przypadki, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane pomimo stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę czy innego wyeliminowania z obrotu prawnego wydanego pozwolenia na budowę (np. uchylenie, stwierdzenie wygaśnięcia), jak również istotnego odstąpienia od projektu budowlanego czy innych warunków pozowlenia na budowę (art. 51 ustawy Prawo budowlane).

Podkreślić także wypada, iż kwestia zaistnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane była przedmiotem rozważań Sadu Najwyższego. W uchwale z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. akt: I KZP 1/2001 Sąd Najwyższy wskazał, że „przepis art. 90 Prawa budowlanego typizuje przestępstwo tradycyjnie zwane samowolą budowlaną, którego istotą jest wykonywanie robót budowlanych bez dopełnienia wymagań formalnych. (…) Według ustawodawcy jest to bowiem „wykonywanie robót budowlanych”” w sytuacji określonej w „art. 48 – wykonywanie robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ”.

W ten sam sposób do wskazanego zagadnienia samowoli budowlanej odnoszą się w sposób już ugruntowany sądy administracyjne. Przytoczyć w tym miejscu należy dwa przykładowe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt: IV SA 952/1999 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że „inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego)”. Natomiast w wyroku z dnia 6 lipca 2005r., sygn. akt: VII SA/Wa 608/2005 stwierdził, że „wprawdzie zarówno art. 48, jak i art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy – Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę lub w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części”. Przywołane zapatrywania dotyczą także sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 343/09 (LEX 550276).

Te same uwagi dotyczą art. 49b ustawy Prawo budowlane, tj. braku dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 ustawy Prawo budowlane. Jednakże należy zauważyć, iż jedynie zgodność robót zgłoszonych z robotami wykonanymi wyklucza samowolę budowlaną – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 939/10 (LEX 754717). Całkowicie różny zakres prac zgłoszonych i w rzeczywistości wykonanych nie może bowiem prowadzić do obchodzenia prawa i wynikającej z niego konieczności uzyskiwania pozwoleń na budowę. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 311/10 (LEX 607715) „Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 p.b., chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.”

Jeżeli zatem dla przykładu inwestor otrzymuje pozwolenie na budowę – na rozbudowę co do powierzchni zabudowy (taras) i przebudowę istniejącego obiektu budowlanego, a jednocześnie nadbudowuje ten obiekt o jedną kondygnację, to nie dokonuje on samowoli budowlanej, a jedynie odstępuje istotnie od udzielonego pozwolenia na budowę. Samowola budowlana miałaby w tym przypadku miejsce wówczas, gdyby inwestor w ogóle nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbudowę i przebudowę), albo zgłosił jedynie remont mając na celu rozbudowę, nadbudowę i przebudowę.

W normalnym trybie powinien wystąpić o zmianę pozwolenia na budowę, co umożliwiłoby mu nadbudowanie tego budynku o jedną kondygnacje (o ile oczywiście byłoby to możliwe w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jeżeli jednak tego nie zrobi to nie dokonuje w żadnym wypadku samowoli budowlanej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane  (skoro nadbudowa nie była ujęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym), a jedynie odstępuje w sposób istotny od projektu. Dokonane odstąpienie jest wówczas, w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Istotne odstąpienie od projektu lub warunków pozwolenia na budowę ma miejsce wówczas, gdy inwestor dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, a jedynie odstępuje od warunków w niej określonych. Zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Istotne odstąpienia dotyczą m.in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu czy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, brak ustanowienia nadzoru inwestorskiego, pomimo nałożenia takiego obowiązku w decyzji o pozowleniu na budowę.

Rozróżnienie tych pojęć, tj. samowola budowlana, samowolne wykonywanie robót budowlanych pomimo stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę czy innego wyeliminowania z obrotu prawnego tego pozwolenia i samowolne istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę, jest istotne z tego powodu, iż do tych różnych sytuacji mają zastosowanie całkowicie różne tryby legalizacji. O ile w tych wszystkich przypadkach mamy do czynienia z samowolnym wykonaniem robót budowlanych (czyli samowolą budowlaną), o tyle konsekwencje administracyjnoprawne i karnoprawne także są wyraźnie zróżnicowane w tych różnych sytuacjach. Ustawodawca różnicuje konsekwencje prawne od faktu, czy inwestor posiadał pozwolenie na budowę, w oparciu o które prowadził roboty budowlane, czy też go w ogóle nie posiadał, co jest równoznaczne w sensie prawnym i semantycznym z samowolą budowlaną. Całkowicie nieuprawnione byłoby wobec tego stanowisko organów nadzoru budowlanego, że np. jeżeli coś nie było przewidziane w projekcie budowlanym to inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej. W takiej sytuacji nigdy bowiem inwestor nie odstępowałby od projektu, a zawsze byłaby to samowola budowlana. Takie rozumowanie przeczyłoby zasadzie racjonalności ustawodawcy i przeczyłoby zasadności istnienia art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane (skoro każde odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i związane z tym nieprzewidziane roboty budowlane byłyby samowolą budowlaną). Wskazane różnice administracyjnoprawne wiążą się przede wszystkim z obowiązkiem uiszczania opłaty legalizacyjnej (przy samowoli określonej w art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane), podczas gdy legalizacja na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane takiej opłaty nie przewiduje.

Na koniec zauważyć jeszcze trzeba, że pierwszorzędnym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie daty dokonania samowoli budowlanej, gdyż warunkuje ona zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego – tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1119/05 (LEX 206525). Do robót budowlanych wykonanych w różnych okresach czasu nie zawsze będą miały zastosowania aktualnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane.